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¿IESS: la “caja chica” del gobierno de turno?


Luis Luna Osorio
Universidad Andina Simón Bolívar
lunes, septiembre 19, 2016
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) conceptúa a la seguridad social como “La protección que una sociedad proporciona a los individuos y los hogares, para asegurar el acceso a la asistencia médica y garantizar la seguridad del ingreso, en particular en caso de vejez, desempleo, enfermedad, invalidez, accidentes del trabajo, maternidad o pérdida del sostén […]

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) conceptúa a la seguridad social como “La protección que una sociedad proporciona a los individuos y los hogares, para asegurar el acceso a la asistencia médica y garantizar la seguridad del ingreso, en particular en caso de vejez, desempleo, enfermedad, invalidez, accidentes del trabajo, maternidad o pérdida del sostén de familia.”

La seguridad social está claramente definida en los Convenios de la OIT y en otros instrumentos de las Naciones Unidas, como un derecho humano fundamental y su vigencia y aplicación se basa en aportes solidarios de los trabajadores y los patronos y en contribuciones del Estado.

Lamentablemente, en pleno siglo XXI, dice la OIT,  sólo el 20% de la población mundial tiene una cobertura adecuada en materia de seguridad social, mientras que más de la mitad no dispone de ninguna forma de protección social.

La Seguridad Social y la Constitución

La seguridad social tiene en el Ecuador un largo historial. La Caja de Pensiones, primera antecesora del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), se creó con Decreto Nº 18, Registro Oficial Nº 59 del 13 de marzo de 1928. Luego de varios cambios de objetivos y de denominación, mediante Decreto Supremo Nº 40, del 2 de julio de 1970, Registro Oficial Nº 15 del 10 de julio de 1970, se creó el IESS.

Lamentablemente, esta Institución no satisface las aspiraciones de los afiliados ni de los empleadores aportantes, es materia de continuos reclamos, y ha recibido exigencias estatales crecientes que van más allá de su disponibilidad de recursos, tanto en cobertura para no aportantes, como en créditos cuantiosos.

La Constitución se refiere a la seguridad social en los artículos 34, 50 y 367 a 374. Según ellos, la seguridad social es un derecho irrenunciable de todas las personas y será deber y responsabilidad primordial del Estado, que lo garantizará en forma gratuita a toda persona que sufre de enfermedades catastróficas o de alta complejidad,

Además, según la Norma, eI sistema de seguridad social es público y universal, atenderá las necesidades contingentes de la población a través del seguro universal obligatorio y se guiará por los principios del sistema nacional de inclusión y equidad social y por los de obligatoriedad, suficiencia, integración, solidaridad y subsidiaridad. EI sistema… funcionará con base en criterios de sostenibilidad, eficiencia, celeridad y transparencia y el Estado normará, regulará y controlará las actividades relacionadas con la seguridad social.

La Constitución dice que el seguro universal obligatorio cubrirá las contingencias de enfermedad, maternidad, paternidad, riesgos de trabajo, cesantía, desempleo, vejez, invalidez, discapacidad, muerte y aquellas que defina la ley; se extenderá a toda la población urbana y rural, con independencia de su situación laboral.

Las prestaciones para las personas que realizan trabajo doméstico no remunerado y tareas de cuidado se financiarán con aportes y contribuciones del Estado. … La creación de nuevas prestaciones estará debidamente financiada.

El artículo 370 de la Constitución declara que el IESS, entidad autónoma regulada por la ley, será responsable de la prestación de las contingencias del seguro universal obligatorio a sus afiliados. También establece que la policía nacional y las fuerzas armadas podrán contar con un régimen especial de seguridad social y que, sus entidades de seguridad social, formarán parte de la red pública integral de salud y del sistema de seguridad social.

El artículo 371 de la Constitución manda que las prestaciones de la seguridad social se financiarán con el aporte de las personas dependientes aseguradas y  de sus empleadores,  de las personas independientes aseguradas, los aportes voluntarios de los ecuatorianos domiciliados en el exterior; y, los aportes del Estado, cuyos recursos destinados a ese objeto constarán obligatoriamente cada año en el Presupuesto General del Estado y serán entregados oportunamente. 

El artículo 372 dispone que los fondos y reservas del seguro universal obligatorio serán propios y distintos de los del fisco,… Ninguna institución del Estado podrá intervenir o disponer de sus fondos y reservas, ni menoscabar su patrimonio. Los fondos provisionales públicos y sus inversiones se canalizarán a través de una institución financiera de propiedad del IESS,…

Art. 373.- El seguro social campesino, forma parte del IESS;…

Art. 374.- El Estado estimulará la afiliación voluntaria al IESS de los ecuatorianos domiciliados en el exterior, y asegurará la prestación de contingencias. El financiamiento de estas prestaciones contará con el aporte de las personas afiliadas voluntarias domiciliadas en el exterior.

Para analizar si se ha dado cumplimiento a lo expuesto se hace referencia especial a dos documentos oficiales: la Rendición de Cuentas 2016 del actual Director del IESS y el Informe 2015 del Representante de los Empleadores al Consejo Directivo; también, a informaciones de prensa.

Los afiliados al IESS

En el Informe Bimensual de Gestión marzo – abril 2016, de la Dirección General del Instituto, se observa que los afiliados activos de abril de 2016 (2.598.407) eran cerca de 124.000 menos que en el mismo mes del año anterior y que tal disminución correspondía solo al sector privado, porque el sector público apenas había bajado en 279 afiliados, no obstante que el gobierno había dejado de percibir varios miles de millones de dólares de ingresos, por la caída del precio del petróleo.

De otro lado, los afiliados cotizantes con relación de dependencia, que habían sumado 2.620.165 en abril de 2015, solamente eran 1.871.419 en abril de 2016, con una reducción de 748.746 afiliados. Los cotizantes privados eran menos en el 17,66%, mientras que la cifra de los públicos había caído en el 65,31%.

Tales cifras indican que la crisis económica que sufre el país ha golpeado duramente al empleo y que, en un año, 600.000 personas (cinco por cada familia) han dejado de contar con sus remuneraciones y con la seguridad social propia o de sus jefes de hogar, retornando a la pobreza y la intranquilidad diaria.

Los problemas

Desde el año 2008 se han presentado varios problemas complejos, relacionados con las órdenes constitucionales reseñadas y con la dificultad de cumplirlas. Aquí se reflexiona solo sobre algunos de ellos.

Primero, con respecto a la cobertura para todos los ecuatorianos, se ha aumentado el número de beneficiarios, superando los 9,3 millones en 2015 incluyendo a esposas e hijos de los afiliados aportantes y ampliando el seguro campesino y de amas de casa, sin que por ellos se pague aporte adecuado. La cantidad de recursos que se necesita para cubrir las necesidades de diverso orden (salud en especial), de los nuevos beneficiarios, ya excede las posibilidades del IESS y sobre todo, según los cálculos actuariales, afecta el futuro de la seguridad social en todas sus dimensiones constitucionales. 

Segundo, varios gobiernos, entre ellos el actual, han tenido al IESS como su “caja chica” para lograr fondos y financiar sus actividades, pero no le han pagado el principal, solo los intereses, y la deuda ha crecido como la espuma. Según la ministra de Finanzas subrogante, la deuda interna del gobierno central supera los USD 12.000 millones y de ellos, el 91,6 % corresponde al acreedor IESS, lo que supone más de USD 11.000 millones.

Ciertamente ese dinero está invertido, pero lo preocupante es que todo o buena parte de él pudo haberse dedicado a atender de mejor manera las necesidades de los afiliados, para que no hayan las deficiencias que se anota todos los días en el cumplimiento de las obligaciones institucionales. Por otra parte, qué podría pasar si el Estado, por diversas circunstancias, no tiene los recursos para cubrir sus obligaciones? Cómo podría el IESS hacer lo que hace, que es insuficiente?

Por ejemplo, la falta de pago de la deuda del Estado al Fondo de Salud del IESS, señaló el ingeniero Felipe Pezo, Vocal  por los Empleadores del Directorio del Instituto,  en su Informe de Labores de junio del 2014, ha provocado que, “…para tener liquidez, se deba desinvertir y reducir en el 91% las inversiones que tiene el fondo de salud en el Banco del IESS (Biess): de USD 618 millones en el 2011 a USD 52,9 millones en el 2014. Esto incidirá en los rendimientos y la liquidez necesaria para mantener las prestaciones que por ley nos corresponde”.

Tercero, la atención médica para los afiliados enfermos deja mucho que desear. Ese no es un problema reciente, pues se lo viene arrastrando desde hace muchos años; pero, por la ampliación de las obligaciones del IESS en este gobierno, casi ha colapsado, mandando a más de 400.000 afiliados a contratar atención de empresas privadas; provocando, en otros casos, que muchos enfermos, a veces de cierta gravedad, reciban turnos, para ser atendidos varios meses después de conseguida difícilmente una cita vía el call center; y, finalmente,  con respecto a la dotación de medicinas y otros productos, se ha dejado de abastecerlos para enfermedades graves, mandando a los afiliados a comprar en las farmacias privadas, con gastos importantes no previstos.

Cuarto, preocupan en alto grado las afirmaciones del Vocal Pezo, cuando dice, en su Informe  2015 que, sin su voto, el Consejo Directivo resolvió autorizar el gasto y el inicio del proceso de construcción y equipamiento de los nuevos hospitales del IESS en Quito, Guayaquil y Machala, bajo el procedimiento de régimen especial, contemplado en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, “porque al momento de la aprobación del proceso, no se contaba con la certificación presupuestaria (respectiva); y, tampoco con la certificación en la cual conste que las empresas oferentes tienen la calidad de empresas públicas, puesto que la modalidad del proceso contractual aprobado era de Régimen Especial. Señala, además, “… la pobreza de la información previa que se suministró a las Vocalías, a más del no cumplimiento de las exigencias de Ley para el endeudamiento externo.” 

Quinto, con respecto a la decisión del gobierno, de no incorporar en el Presupuesto General del Estado la contribución obligatoria estatal a la seguridad social, el Vocal Pezo manifestó su desacuerdo, pues la Constitución, en los artículos 35 y 50, establece las obligaciones que tiene el Estado con la Seguridad Social, reiterando lo anteriormente manifestado mediante la expedición del Decreto Ejecutivo 543 de 14 de enero de 2015; además la Ley de Seguridad Social en su artículo 10, se refiere las “Reglas de Protección y Exclusión”, literales d. y g., así como en el artículo 103, norma las “Prestaciones de Salud”, literal f., establece la contribución financiera obligatoria del Estado.

Sexto, preocupa que un presupuesto tan grande como el del IESS, que suma USD 7.669 millones en el 2016, equivalente a más de la cuarta parte del Presupuesto del Estado, sea aprobado por los tres vocales del Directorio y no por un grupo más amplio de personas, en las cuales participen profesionales de la economía, la planificación, la salud,  las finanzas, el mercado de valores, que tengan una mayor capacidad de orientar adecuadamente las políticas institucionales. Hay que considerar que muchas veces llegan a presidir el Directorio políticos, solo por el hecho de su cercanía al Presidente de la República y su incondicionalidad, o personas hábiles para liderar grupos, pero sin conocimientos ni experiencia en los temas del IESS.

Séptimo, los jubilados no reciben el trato justo para su edad; no reciben respuesta por correo electrónico a sus consultas y en las oficinas del IESS deben soportar largas colas, varias horas de espera y malos genios para ser atendidos. Esa situación debe ser corregida, pues muchos son enfermos graves que casi no caminan y acuden a las oficinas solo porque no tienen quien haga la gestión por ellos. Basta pararse un rato en la puerta del edificio matriz, para constatarlo.

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